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Le lundi 25 septembre 2017

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États-Unis : La séquestration, une « machine infernale »

L’auteur invité est Michael C. Behrent est spécialisé dans l’histoire de l’Europe contemporaine et surtout dans la philosophie politique française. Il a soutenu une thèse d’histoire à la New York University, et enseigne actuellement à Appalachian State University (Caroline du Nord).

Historiquement, la politique budgétaire est, aux États-Unis, un exemple classique du système américain des « checks and balances », c’est-à-dire des « poids et contrepoids » par lesquels les branches du gouvernement fédéral s’équilibrent mutuellement. Pourtant, les choix budgétaires à Washington ne semblent plus déterminés par la concertation entre un président et une législature disposant chacun d’atouts, mais par une guerre partisane sans merci dans laquelle le public et l’économie américaine sont de plus en plus régulièrement pris en otage. Après la crise sur le plafond de la dette de l’été 2011 et la menace de la « falaise fiscale » de la fin de l’année passée, la dernière catastrophe auto-infligée est celle de la « séquestration », une série de réductions budgétaires automatiques, s’appliquant uniformément à l’ensemble des dépenses civiles et militaires, qui sont rentrées en vigueur le 1er mars.

Cette cure sévère d’austérité devrait alléger les dépenses de l’année fiscale en cours de quelques $85 milliards, ainsi que de $995 milliards d’ici 2023. La « séquestration » nous rappelle que malgré la réélection de Barack Obama et bien que le début de son deuxième mandat semblait signaler un coup de barre à gauche, la politique économique du président ne fait aucune rupture avec une logique d’austérité, pour des raisons liées tant aux disfonctionnements actuels de la démocratie américaine qu’à l’antiétatisme, qui demeure l’idéologie fédératrice de l’opposition républicaine.

La « machine infernale » de la séquestration

Pour comprendre la « séquestration », il faut remonter à la crise du plafond de la dette de l’été 2011, quand les républicains, majoritaires depuis janvier dans la Chambre des représentants, ont refusé d’augmenter le plafond légal de la dette fédérale – risquant ainsi de mettre l’État américain en situation de cessation des paiements – sans une réduction importante du déficit en contrepartie. En somme, les républicains, leurs rangs renfloués depuis les élections législatives de novembre 2010 par les élus du « Tea Party », ont délibérément choisi de mettre en jeu la crédibilité de la dette américaine (et donc la stabilité du système monétaire internationale) pour avancer leur programme idéologique (la réduction de l’ampleur de l’État).

Un « grand compromis » (liant une réduction à long terme des dépenses, surtout en matière de santé et de retraite, et une réforme de la fiscalité) s’étant avérer impossible, les élus optent alors pour un pis-aller : les républicains acceptent une augmentation du plafond de la dette en échange de l’adoption du « Budget Control Act ». Ce dernier, tout en autorisant des réductions budgétaires importantes, crée une commission législative spéciale, composé des représentants de chaque parti, chargée de négocier une nouvelle tournée de coupes budgétaires. Pour les contraindre à se mettre d’accord, cette loi crée l’équivalent budgétaire de la « machine infernale » du célèbre film de Stanley Kubrick, Docteur Folamour : sans accord négocié, des réductions uniformes entreraient automatiquement en vigueur le 1er janvier 2013. Cette « séquestration » (comme on l’appelle dans le jargon législatif) viseraient autant le budget intérieur (fonctionnaires, infrastructure et équipements, revenus de remplacement, etc.) – histoire d’effrayer les démocrates – que le budget de la défense – pour faire trembler les républicains. Comme la « machine infernale » de Kubrick, la raison d’être de la séquestration est que son déclenchement serait tellement catastrophique que les partis concernés feraient absolument tout pour l’éviter.

Le 1er mars, la machine infernale s’est déclenchée.

D’une crise à une autre

Quelles conséquences en tirer de cette affaire ? En première lieu, dans cet âge du blocage habituel du processus gouvernemental (conséquence de la polarisation effrénée de la vie politique), les décisions prises dans un contexte d’ultimatum, de crise induite, ou d’échéance artificielle sont devenues le « new normal » – la norme nouvelle. Il est vrai que la prochaine crise programmée – le « shutdown » ou clôture de l’État fédéral suite à l’expiration du budget provisoire (ou « continuing resolution ») actuellement en vigueur expire le 27 mars – n’aura probablement pas lieu. Le président, qui aurait pu brandir la menace d’une fermeture des portes de la plupart des services gouvernementaux pour contraindre les républicains à renégocier la séquestration, semble pour le moment avoir écarté cette éventualité. Il est toutefois possible qu’au mois d’aout nous ayons droit à un « remake » du psychodrame du plafond de la dette, les républicains n’ayant, fin janvier, accordé au trésor américain qu’une extension provisoire de son droit d’emprunter pour financer les dépenses nationales. D’autre part, d’ici là, les élus du Congrès risquent de se voir temporairement privés de leurs salaires (à partir du 16 avril) s’ils n’ont pas approuvé un budget national (depuis 2009, les dépenses fédérales sont autorisés par des résolutions provisoires plutôt que par un budget officiel). Encore une fois, cette mesure est une menace que les législateurs – républicains – se sont eux-mêmes imposés. En somme, dans cette ère de polarisation et de blocage systématique, la gestion par la crise et l’ultimatum est devenu la norme (sur les raisons de ce blocage, lire ce billet).

Deuxième conséquence : la séquestration est une victoire pour le parti républicain. Une victoire assez facilement remportée, d’ailleurs. Lors de crises précédentes, les républicains étaient sommés à agir, à proposer une solution pour en sortir vainqueurs : à adopter des réductions budgétaires, dans la crise du plafond de la dette ; à approuver des baisses d’impôts, dans le cas de la « falaise fiscale ». Avec la séquestration, ils ont tiré leur épingle du jeu en ne faisant rien du tout : grâce à l’inaction, la séquestration est entrée en vigueur.

Cet état d’affaires est le résultat d’un mauvais calcul de la part de Barack Obama. En acceptant en 2011 l’accord comprenant le dispositif de la séquestration, le président a estimé qu’aucun républicain ne pourrait accepter une réduction massive des dépenses militaires. Le parti qui, il y a dix ans, lors du débat sur l’invasion de l’Irak, traitait leurs adversaires de « defeatocrats » (« défaite-ocrates »), pourrait-il assumer la responsabilité d’ôter des dollars au Pentagone ? Les temps ont changé : actuellement, alors que deux guerres touchent à leur fin, l’austérité budgétaire et la non-augmentation des impôts compte davantage pour l’élu républicain moyen que la rhétorique « support the troops » (« soutenir nos forces armées »). Et à un moment où les débats sur l’immigration, le mariage homosexuel, ou encore le rôle du « Tea Party » ont entrainé les républicains au bord de la guerre civile, la rigueur budgétaire est sans doute le seul projet qui reste susceptible de les rassembler.

Des réductions qui font mal

Donc, malgré sa réélection, Barack Obama continue – c’est la dernière conséquence et sans doute la plus importante de la séquestration – d’accepter et d’accorder une certaine légitimité intellectuelle à la politique d’austérité réclamée – sous une forme plus extrême, bien entendu – par ses adversaires républicains. La séquestration entrainera sans doute un ralentissement de l’économie américaine qui peine à redémarrer et qui, sur le plan de l’emploi, n’a que récemment vu des signes prometteurs. Selon le Congressional Budget Office (organisation sans affiliation partisane), la séquestration privera l’économie américaine d’une augmentation de 0,6% de son PNB, ainsi que de 750 000 emplois. La contraction de l’économie américaine lors du dernier trimestre de 2012 semble directement liée à la diminution dramatique des dépenses militaires, qui s’est fait en simple anticipation de la séquestration prévue pour 2013. Le seul contrepoids à la politique d’austérité menée de fait par l’État fédéral (bien qu’elle n’ait jamais été officiellement assumée comme telle) est la politique de l’achat des titres des institutions financières (l’« assouplissement quantitatif » ou « quantitative easing ») poursuivie par la Federal Reserve (la banque centrale américaine).

En dehors de ces considérations macroéconomiques, il est certain que la séquestration fera mal à beaucoup d’Américains. Ces réductions sont particulièrement dangereuses parce qu’elles ne sont pas ciblées et qu’elles touchent de façon indiscriminée l’ensemble des dépenses fédérales (sont exclus seules l’assurance vieillesse – la Social Security – et l’assurance maladie pour les personnes âgées – le Medicare – alors même que ce sont les dépenses de ces programmes qui risquent d’augmenter le plus dans les années à venir). Alors que le chômage persiste et les revenus trainent, la séquestration touchera surtout les plus démunis. On estime que 70 000 enfants seront exclus de Head Start, initiative fédérale qui soutient les élèves issus des familles pauvres assistant à une école maternelle. Un des rares programmes fédéraux à fournir de l’aide alimentaire aux enfants pauvres, le Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children (surnomme « WIC ») pourrait se voir obliger de rayer 600 000 bénéficiaires de ses listes.

La séquestration entrainera aussi une détérioration plus large du service public, qui se répercutera sans doute sur l’ensemble du public américain. Il est possible que la Federal Aviation Administration impose des « jours de congés » non-demandés à ses contrôleurs aériens, entrainant (au mieux) des retards considérables dans les aéroports. De même, le service de l’inspection alimentaire du ministère de l’agriculture sera sans doute contraint de réduire ses effectifs : soit moins d’inspections alimentaires. (Pour une liste plus complète des conséquences pratiques de la séquestration, lire cet article du Center for American Progress, un think-tank de gauche).

Il serait dommage qu’après avoir battu de manière convaincante un partisan de l’austérité budgétaire, Barack Obama se concentre sur des dossiers comme la régulation des armes à feu et l’immigration au détriment d’une politique économique véritablement progressive. Malheureusement, c’est encore une fois le blocage des institutions – savamment exploité par les républicains, dont l’influence politique et idéologique demeure bien plus importante que leur puissance électorale – qui fait obstacle.

Pour lire le texte original, avec les nombreux hyperliens, on va sur le blogue de l’auteur.

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